为加强农业植物新品种保护，切实维护品种权人合法权益，激发种业原始创新活力，农业农村部于2025年12月16日发布了《2025年农业植物新品种保护维权护权十大典型案例》。
其中，位列首位的玉米“THD28”品种权侵权行政执法案引起广泛热议。该案中“9倍罚款，1748万元”等关键处罚信息在自媒体传播中尤为引人瞩目。依据《种子法》第七十二条第六款，相关处罚决定既有力维护了品种权人合法利益，也兼顾了社会公共利益，为今后准确适用该法律条款提供了重要参考。
01案情简介
2022年8月2日，新疆昌吉州奇台县农业农村局收到三某种业有限公司（下称三某公司）举报，请求查处乌兰浩特丰某种业有限公司（下称丰某公司）未经许可使用玉米自交系“THD28”制种的侵权行为，奇台县农业农村局按程序于2023年3月立案调查。
经查，丰某公司侵权制种面积达490亩，收获种子（“喜德218”，蒙审玉2020015号）174吨，加工成商品种子后货值金额161万元。
2023年7月17日，奇台县农业农村局依据《中华人民共和国种子法》第七十二条第六款等相关规定，作出《奇农（种子）罚〔2023〕3号》行政处罚决定：
责令丰某公司停止侵权行为，没收违法所得299万元以及查获的侵权种子，并处以货值金额9倍计1748万元的罚款。丰某公司不服处罚提起行政诉讼，被奇台县人民法院驳回诉讼请求。2024年9月，经奇台县农业农村局申请，法院裁定强制执行并于当月执行完毕。
02案例分析
本案是基层农业行政执法部门对严重侵权行为采取高倍处罚的典型案例。本案侵权种子数量巨大并涉及套牌销售，侵权人在协商期间继续擅自收获侵权种子并加工销售，属严重侵权行为，依法处以9倍罚款，对恶意侵权行为形成强力震慑，传递出“侵权必究”的信号，维护了公平竞争的市场环境。
然而，本案在法律适用层面仍存在一定风险。执法机关在未明确阐释涉案侵权行为如何损害社会公共利益的情况下，直接援引《种子法》第七十二条第六款作出处罚，其说理尚不充分。
具体而言，若被诉侵权的杂交种在审定时所使用的亲本与“THD28”系同一繁殖材料，且该品种已通过审定，其适宜种植区域的推广一般不会侵害种植户的利益。在此情形下，该侵权行为所损害的或许仅为品种权人的特定利益，而非不特定群体的公共利益。若行政执法部门拟对此类行为施以处罚，应着重说明侵权行为与社会公共利益之间的关联，或明确品种权人利益与公共利益的衔接点。
因此，笔者认为，该案中执法机关还应对被诉侵权的“喜德218”种子与农业农村部标准样品库保藏的“喜德218”标准样品进行一致性比对。若二者系不同品种，则可依据《种子法》第七十二条第六款认定其对社会公共利益构成损害，进而作出行政处罚，以增强处罚决定的合法性与说服力。
03“社会公共利益”
在《种子法》上的理解与适用
“社会公共利益”作为《种子法》中的重要概念，主要体现在第七十二条第六款中，该条款赋予县级以上农业农村、林业草原主管部门在处理侵犯植物新品种权案件时“为了维护社会公共利益”的执法裁量权。
随着《种子法》的多次修订和完善，特别是2015年全面修订和2021年第三次修正后，“社会公共利益”在种子行政执法中的内涵与外延不断丰富，但是实践中执法部门在处理植物新品种侵权案件时，对于《种子法》第七十二条第六款的认定标准和适用规则，尤其是在如何界定“社会公共利益”这一核心问题上，依然存在较大争议。
1.《种子法》第七十二条第六款的要件解析
《种子法》第七十二条第六款：县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门处理侵犯植物新品种权案件时，为了维护社会公共利益，责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和种子；货值金额不足五万元的，并处一万元以上二十五万元以下罚款；货值金额五万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。
该条款赋予了农业农村、林业和草原行政主管部门对损害社会公共利益的侵害植物新品种权行为处以行政处罚的职权，通过行政处罚规制种业侵权行为，规范种子生产经营秩序，保障种植户用种安全，从而保障国家粮食安全。条款明确了四个适用要件：
（1）适用主体，县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门；
（2）适用范围，侵害植物新品种权的行为人；
（3）适用前置条件，为了维护社会公共利益；
（4）法律后果，责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和种子并处罚款。由此可见，正确理解和界定“社会公共利益”是适用本条款的关键。
2.现行法律体系中“社会公共利益”的界定困境
“社会公共利益”是一个动态、发展的概念，其内涵随社会变迁而调整。某些曾经的公共利益可能演变为特定群体利益，而一些非公共利益则可能进入公共范畴[1]，因此“如何准确定义社会公共利益”给立法、执法、司法及理论研究带来了普遍挑战。
通常认为，“社会公共利益”是指关系到全体社会成员或者社会不特定多数人的利益，核心包括社会公共秩序以及社会善良风俗等。
尽管我国有79部法律提及“社会公共利益”，但鲜有明确定义，导致其边界模糊。不同法律设置公共利益条款的目的各异，主要体现在四个方面：
（1）作为立法目的，如《中华人民共和国密码法》第一条旨在保障网络与信息安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
（2）作为民事法律行为效力边界，如《中华人民共和国科学技术普及法》第六条第二款规定不得以科普损害公共利益。
（3）作为公权力行使依据，如《种子法》第七十二条第六款。
（4）作为启动特殊司法保护程序的实体依据，如公益诉讼等。
3.“社会公共利益”的司法实践与识别标准
在缺乏明确定义的情况下，司法实践通过案例逐步形成了“社会公共利益”的识别方法。《最高人民法院关于在人民法院工作中培育和践行社会主义核心价值观的若干意见》（法发(2015)14号）中指出，破坏土地矿产资源、污染生态环境、危害食品药品安全、制售假冒伪劣产品、侵占国有资产等行为都可能侵害社会公共利益。
例如，近年来备受关注的公益诉讼案例，具体化了社会公共利益在环境保护、消费者权益保护等领域的展现形式。在这些案件中，公共利益通常被界定为某公共性群体的利益，或者特定领域的具有公共性的利益。可见不同领域的判断标准已初步形成共识：
（1）在公益诉讼领域，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第二条明确将“提供的商品或者服务存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的；提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全，未作出真实的说明和明确的警示，未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的；对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的”列为消费民事公益诉讼的适用情形。
（2）在专利侵权领域，最高人民法院明确，社会公共利益侧重考量公众健康、环保以及其他重大社会利益。例如涉及家用产品的专利纠纷中，是否会损害消费者人身财产安全是判断是否涉及公共利益的重要因素[2]。
（3）在著作权侵权领域，《国家版权局关于查处著作权侵权案件如何理解适用损害公共利益有关问题的复函》指出，构成不正当竞争、危害经济秩序的行为，即可认定为损害公共利益。例如，向公众传播侵权作品，因其扰乱市场秩序，即被视为损害公共利益的具体表现。这一标准在“2002年WTO过渡性审议”的答复中亦得到明确。
“社会公共利益”的核心特征在于其广泛性与公共性，它涉及社会不特定多数成员的共同福祉，而非特定单位、部门或集团的个别利益。维护公共利益有助于保障社会公众正常的生产生活秩序，并维系国家与社会稳定所需的政治、经济、社会秩序以及公序良俗。
在具体判断某一行为是否侵害社会公共利益时，应综合考虑其影响范围、公众认同程度、社会经济效益、对公民合法权益的损害以及对社会发展规律的符合程度等多重因素。关键在于识别该行为所损害的利益性质：如果所涉利益，既非针对某一特定主体，也非若干私人利益的叠加，而是指向社会不特定多数人的普遍利益，则应认定其构成对社会公共利益的侵害。
反之，若利益主体明确具体，则一般不宜认定为侵害社会公共利益。需要特别指出的是，国有企业或特定主体的国有资产利益，因其具有明确的归属和代表性，不能直接等同于社会公共利益[3]。
04品种权侵权
行政执法中适用“社会公共利益”的情形
《种子法》中的“社会公共利益”主要指与国家粮食安全、农业和林业健康发展、农民权益保护以及种业市场公平竞争相关的整体性利益。虽然《种子法》未对“社会公共利益”进行明确定义，但通过总则第一条的立法目的可以推导出其核心内涵即保障国家粮食安全，保护农民权益，维护种业市场公平竞争以及促进农业生产可持续发展。
基于前述，农业和林草行政执法部门在处理侵害植物新品种权案件时，不应仅将审查范围局限于品种权本身的侵权行为，还应综合考量涉案行为是否对种植户用种安全、农业生产安全、种业市场秩序和广大农民权益等更广泛的公共利益造成潜在损害。笔者认为下述情形可以适用《种子法》第七十二条第六款进行处理。
1.套包侵权（将授权品种装入其他包装袋）
我国地域广袤，气候环境丰富多样，且每个品种都有其适宜种植的区域。为保障粮食安全和种植户的权益，《种子法》第四十条规定，种子生产经营者应向种子使用者提供有关种子主要性状、主要栽培措施、适应性等使用条件的说明。
销售套包种子的行为，不仅侵害了品种权人的利益，还可能使种子的适宜种植区域和栽培条件与品种实际情况不符，进而引发播种后的适应性问题，造成减产甚至绝收。例如，王某将未通过江西地区审定的“陵两优711”种子冒充“T优705”分装销售，致205户农户因种假种子损失400多万，农业生产遭受特别重大损失。此套包行为既侵害品种权人合法权益，又损害不特定主体利益，在此情形下，行政执法部门可以“维护社会公共利益”为目的对侵权人采取强制措施。
2.白包侵权（将授权品种装入无标签标识包装袋）
《种子法》明确规定，销售的种子应附有标签和使用说明。因种植户难以确定白包种子的主要性状、适宜种植区域以及风险提示信息，种植该种子后，其丰产性、抗害性等均存在不确定性。这不仅使广大种植户的利益面临高风险，也给农业生产安全和粮食安全带来隐患，此类情形亦属于侵害不特定群体的利益。行政执法部门可对该侵权行为作出行政处罚。
需要说明的是，如案涉品种系果树、花卉等无性繁殖材料，假定检测报告可以作为行政处罚的依据[4]，行政执法部门在未充分阐释涉案侵权行为如何损害社会公共利益的情况下，不宜直接援引《种子法》第七十二条第六款对被诉侵权行为作出处罚，更不宜为打造典型案例而以前述行政处罚决定书强行进入被诉侵权的果园或者苗圃销毁侵权苗木，而应结合具体案情，审慎判断侵权行为是否确实对社会公共利益造成了实质性损害。
笔者建议行政执法部门在处理此类案件时，更为审慎的处理方式是，应根据《种子法》第七十二条第六款之规定，进行调解，调解不成建议品种权人或利害关系人依法向人民法院提起诉讼。
3.杂交种亲本侵权
杂交种亲本侵权并不必然涉及社会公共利益。当前，国家对种业知识产权保护的重视显著激发了育种创新活力，但同时也催生了一些不当维权行为，例如将已流通品种的亲本更名后申请保护，并对使用该亲本的单位主张权利；或将审定品种亲本更名获得品种权后，向相关杂交种生产企业提起维权等。此类维权在实质正当性上存疑，但鉴于权利人持有品种权证书，行政执法机关若拒绝受理投诉，则可能面临不作为的诉讼风险。
因此，执法部门在处理亲本侵权纠纷时，除比对被诉侵权亲本与授权品种是否相同外，还应进一步将使用该亲本所生产的杂交种与行政主管部门保藏的标准样品进行对比，以综合判断侵权行为是否损害社会公共利益。
我国对主要农作物实行品种审定制度，旨在保障用种安全。根据《种子法》，主要农作物品种在推广前必须通过国家或省级审定，审定过程包括对其适应性、稳定性、产量和品质等方面的综合评价，以确保品种适宜推广，维护粮食安全和农民利益。以玉米品种为例，玉米品种审定旨在保障其适应性、稳定性、产量和品质，从而确保粮食安全和农民利益。
在侵权认定中，若被诉侵权的杂交种与农业农村部保藏的标准样品为同一品种，则该种子的市场流通一般不会对农业生产带来额外风险，故通常不涉及公共利益。在此情况下，行政执法部门可优先进行调解；调解不成的，可建议品种权人通过司法诉讼解决争议。
反之，审定品种因其生物学特性有其适用的种植区域，若在生产制种过程中更换亲本，所获杂交种可能与审定品种不一致，不仅侵害品种权人的合法权益，也可能导致种植户因品种不适宜而遭受损失，从而可能危及社会公共利益。在此类情形下，执法部门可依据“维护社会公共利益”之规定，对侵权行为依法予以行政处罚。
4.将授权品种与其他品种掺在一起销售
为规避侵权责任，部分侵权行为人将不同品种种子混合后进行分装销售。以水稻为例，依据《水稻品种鉴定技术规程SSR标记法》（NY/T 1433—2014），品种真实性鉴定通常采用20个个体混样检测，混种行为确实会对鉴定结果造成干扰。然而，该行为同时导致种子纯度不达标，已构成《种子法》所界定的“劣种子”。
此类混装销售行为不仅直接侵害品种权人的合法权益，也因种子纯度无法保障，严重影响农作物产量和品质，损害广大种植户的利益，对农业生产秩序与粮食安全构成潜在风险。因此，该侵权行为已具备明显的公共危害性，应当适用《种子法》第七十二条第六款，以“维护社会公共利益”为由依法予以行政处罚。
2025年6月1日实施的《植物新品种保护条例》第四条和第四十一条为县级以上地方人民政府农业农村、林业草原主管部门参与植物新品种保护提供了法律依据，但是并未明确在哪些情形下可以对侵害植物新品种权的行为进行行政处罚，不利于执法工作的开展。期待农业农村部、国家林业和草原局在《植物新品种保护条例实施细则》中明确植物新品种保护领域如何界定“社会公共利益”或明确哪些情形属于《种子法》和《植物新品种保护条例》中的“社会公共利益”，为行政执法提供操作指引。
[1]王利明：《论征收制度中的公共利益（上）》，载《政法论坛》2009年第2期。
[2]慈溪市博某塑料制品有限公司诉永康市联某工贸有限公司、浙江天某网络有限公司等侵害实用新型专利权纠纷案——最高人民法院发布第39批指导性案例之一【指导性案例217号】。
[3]最高人民法院：（2015）民二终字第129号民事判决书。
[4]无性繁殖材料品种繁多，囿于检测技术水平的发展，部分品种缺乏相应的DNA分子检测标准和法定检测资质，检测机构出具的报告可能无法加盖CASL或CMA资质印章，形式上不符合法定证据要求。在林草行政执法中此类报告的适用性尚无定论；若以此类报告作为核心证据，可能导致行政处罚因事实认定不清、证据不足而违法。但在农业行政执法中，因《农业行政处罚程序规定》第四十条第一款明确“没有具有法定资质的机构的，可以委托其他具备条件的机构进行”，该类报告可以作为行政处罚报告。
作者丨北京澜商律师事务所合伙人律师 冯万伟
编辑丨农财君
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